2.10    GARANTIR UN FINANCEMENT QUI PERMETTE L'ATTEINTE DES FINALITÉS ÉDUCATIVES

La crise du financement public et les craintes qu'elle suscite ont plané durant tout le déroulement des travaux des États généraux. Certains ont exprimé leur doute sur notre capacité collective à entreprendre les changements nécessaires, d'autres sur l'existence réelle d'une volonté politique qui permette de les entreprendre, alors que les nuages de compressions budgétaires sans précédent s'amoncellent à l'horizon. D'autres déplorent les réductions dont ils ont été l'objet, se disent sous-financés et demandent des subventions accrues pour les services qu'ils offrent. Presque tous les groupes ont profité de cette occasion pour rappeler sans cesse que les dépenses en éducation ne sont pas véritablement des dépenses mais, au contraire, un investissement. Mais au-delà de ce type d'intervention, légitime dans les circonstances, nous avons assisté à l'émergence de réflexions nouvelles sur le financement de l'éducation, qui rompent avec les réclamations catégorielles traditionnelles.

Ainsi, tout le monde convient que les dépenses en éducation, même si on les juge prioritaires, sont un investissement social parmi d'autres; c'est alors déjà admettre que le montant des allocations qui doivent y être consacrées ne peut être déterminé par les seules demandes de celles et ceux qui en profitent. Tout le monde convient que l'effort collectif en éducation ne peut être indépendant de notre richesse collective; c'est alors déjà admettre que l'on peut essayer de mesurer cet effort collectif en le comparant à celui de pays ayant un niveau de vie équivalent. Tout le monde convient que l'éducation est un investissement; c'est alors accepter que les questions de rendement ou de productivité puissent être aussi posées en ce domaine. Presque tout le monde convient aussi que des efforts devront encore être consentis en éducation pour faire plus avec moins; c'est alors accepter que des priorités soient établies, même si on laisse à d'autres la responsabilité des arbitrages budgétaires. On entrouvre les portes mais on s'engage avec réticence dans des chemins dont on ignore où ils nous mèneront. Étant donné les circonstances, nous ne nous attendions pas que, sur cette question, les différents acteurs ouvrent davantage leur jeu, mais nous-mêmes devrons être plus audacieux.

Le Québec est une des sociétés qui investit le plus en éducation. En 1994, la dépense en éducation représentait 8,5 p. 100 du produit intérieur brut (PIB) contre 7,0 p. 100 pour l'Ontario et 7,5 p. 100 pour les États-Unis. Le principal facteur qui explique ces différences est le niveau de richesse collective (mesurée par le PIB par habitant) moindre au Québec qu'en Ontario et aux États-Unis⁵². Comme la croissance de la richesse collective n'est pas étrangère à l'effort fait en éducation, nous pensons que l'effort global actuel doit être maintenu.

Mais cet effort doit-il être maintenu selon la même proportion qu'actuellement pour tous les ordres d'enseignement? Voyons d'abord les données. La part du PIB consacrée à l'enseignement primaire et secondaire au Québec (4,8 p. 100) est la même qu'en Ontario (4,8 p. 100) et elle est supérieure à celle des États-Unis (4,4 p. 100). Elle était plus élevée il y a quinze ans, mais les rationalisations budgétaires ont réduit l'écart. Par contre, la part du PIB consacrée à l'enseignement universitaire au Québec (1,93 p. 100) est supérieure à celle de l'Ontario (1,27 p. 100). En 1976, elle était à peu près la même mais, dans les années qui ont suivi, l'effort financier relatif a augmenté au Québec alors qu'il diminuait en Ontario. Mais ce ne sont pas ces seules données comparatives qui peuvent servir d'indication pour savoir où fournir les efforts financiers. En effet, il est communément reconnu qu'il y a une relation entre l'effort financier en enseignement postsecondaire et le développement économique, et cela pourrait servir à justifier les différences constatées, entre les ordres d'enseignement, dans les comparaisons Québec-Ontario.

Pour déterminer les segments du système où il faut investir en priorité, il faut introduire la notion de rendement social⁵³ . Ce type de rendement ne se réduit pas au rendement fiscal. On pourrait en effet montrer que le rendement fiscal croît avec le niveau de scolarité et que des études universitaires produisent le taux de rendement fiscal le plus élevé, sans compter que des personnes plus instruites recourent moins à l'aide sociale et à l'assurance-chômage. Mais, peut-on envisager ces questions du seul point de vue fiscal sans tenir compte des objectifs de justice sociale? Un système d'enseignement obligatoire, accessible à tous, a été établi pour permettre l'égalité des chances. Outre le fait qu'elle doive assurer l'accès à une formation de base pour tous les élèves, l'école doit surtout favoriser leur réussite. C'est là que les efforts financiers nécessaires doivent d'abord être fournis: dans les services à la petite enfance, au primaire et au secondaire, pour les jeunes et les adultes, et dans les programmes d'alphabétisation et d'éducation populaire. Les dépenses faites dans ces services ont un potentiel d'équité plus important et les avantages économiques que la société en retire sont loin d'être négligeables. À partir du même principe, à l'école de base, on doit prévoir, dans l'allocation des sommes allouées aux écoles et aux commissions scolaires, des mécanismes de péréquation pour tenir compte des conditions socio-économiques, des quartiers et des régions sensibles où les cadres sociaux et familiaux sont déficients. De nos jours, ceux qui «ne savent pas» sont exclus socialement. L'école, instrument d'égalité des chances, ne peut accepter, sans se renier, d'être elle-même un instrument d'inégalité. Pour lui permettre de remplir correctement sa mission en ce domaine et pour des raisons d'équité, des ressources inégales doivent être accordées pour tenir compte de situations inégales. Cependant, nous ne croyons pas que seul l'accroissement des dépenses conduise à l'amélioration de la réussite scolaire. D'autres conditions sont aussi nécessaires: autonomie des directions locales, imputabilité en matière de résultats, organisation de l'école en petites unités, flexibilité des horaires, aménagements appropriés, par exemple.

Dans les périodes difficiles sur le plan budgétaire, nous pensons que la formation de base doit être protégée. Dans cet ordre d'idées, nous estimons que la part des revenus privés à l'enseignement postsecondaire doit être augmentée. Étant donné l'augmentation du nombre d'élèves dans un enseignement supérieur de masse, les coûts qui y sont liés ne cessent de croître; aussi, la tendance mondiale est de recourir davantage aux sources privées de financement. Cependant, nous ne pensons pas qu'il faille exiger (au moins pour les cinq prochaines années) des droits de scolarité pour les élèves qui fréquentent les cégeps à temps plein; des efforts pour y accroître l'accessibilité, et donc l'accès à l'université, doivent être faits. Il faudra encore quelques années pour que la fréquentation du cégep apparaisse, pour le plus grand nombre, comme incontournable. Dans le même ordre d'idées, nous sommes sceptiques quant à la capacité des étudiantes et étudiants de faire face à une hausse des droits de scolarité à l'université. Nous craignons qu'elle ne vienne en compromettre l'accessibilité. Nous sommes d'avis qu'un exercice de rationalisation doit être fait avant que l'augmentation des droits de scolarité ne puisse être considérée comme la solution de dernier recours qu'elle devrait être. Il est évident que des hypothèses diverses ont été formulées quant à l'effet d'une hausse des droits de scolarité, mais nous tenons à souligner qu'aucune véritable étude des conséquences prévisibles n'existe présentement. À l'enseignement privé, la part du financement privé en provenance des parents ou d'autres sources doit être augmentée pour compenser la diminution du financement public accordé aux établissements subventionnés de ce réseau. L'obligation pour les entreprises de consacrer 1 p. 100 de la masse salariale à la formation de leur personnel doit demeurer un minimum. Il faudra progressivement hausser ce pourcentage pour soutenir l'augmentation de la demande de services d'éducation des adultes.

Les demandes accrues de ressources en éducation viennent de l'augmentation des effectifs à l'enseignement postsecondaire et des besoins grandissants de formation permanente. Cette situation, qui découle du développement d'une société du savoir, est là pour rester. L'offre de services et les systèmes de financement doivent être adaptés à ces nouvelles réalités qui feront que de plus en plus de personnes fréquenteront, à des périodes très diverses de leur vie, des établissements d'enseignement postsecondaire. Quant aux coûts engendrés par l'enseignement postsecondaire, il faut prendre acte qu'ils ne pourront plus, dans ce nouveau contexte, être entièrement assumés par l'État. Il faudra donc promouvoir et stimuler le financement privé. Mais comme les personnes et les moments de formation seront de plus en plus diversifiés à l'enseignement postsecondaire, on devra tenter, dans l'incitation au financement privé, de concilier le principe d'égalité des chances avec cette diversité. Pour faciliter le retour aux études, on devra généraliser des plans d'épargne-éducation et y associer des avantages fiscaux. Par des incitatifs fiscaux, on devra encourager les entreprises à investir dans la formation.

C'est volontairement que nous nous en sommes tenus aux principes généraux sur lesquels on doit s'appuyer pour le financement de l'éducation. Nous pensons que la plupart d'entre eux sont de nature à rallier la majorité des personnes et des groupes ayant participé aux États généraux, du moins ceux qui demandent que la formation de base ne soit jamais sacrifiée, ceux qui désirent qu'on accorde une attention particulière aux besoins des élèves en difficulté ou peu favorisés socialement et ceux qui demandent que l'on tienne mieux compte de la réalité nouvelle de l'éducation permanente. Cependant, l'augmentation du financement que devront assumer les entreprises pour la formation des adultes et les parents pour l'enseignement privé ne ralliera pas tout le monde. Mais ces propositions nous paraissent fondées.

Nous n'avons pas voulu aborder les problèmes plus techniques posés par les modes de financement, ni les rationalisations nécessaires pour diminuer les coûts des dédoublements, ni les avantages financiers que peuvent représenter les investissements dans les NTIC pour répondre à certains besoins de formation. Nous avons constaté que, déjà, les milieux de l'éducation s'en occupent. Il nous a paru plus utile de dégager quelques grands principes qui devront nous guider désormais dans les choix budgétaires en éducation en conformité avec les finalités éducatives que nous avons énoncées précédemment.

52.    Source: MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION. Le coût et les résultats de l'éducation, Série Fiscalité et financement des services publics - Oser choisir ensemble, ministère du Conseil exécutif, n^o 5, 1996, pp. 74-84.

53.    Francine BÉDARD-HÔ. Fiche de recherche sur le rendement social des études, Commission des États généraux sur l'éducation, 1996, 7 p.

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