2.2    ÉTENDRE ET AMÉLIORER L'OFFRE DE SERVICES PUBLICS À LA PETITE ENFANCE

Il y a une trentaine d'années déjà, le rapport Parent recommandait des activités éducatives suivies pour les enfants de 4 et 5 ans. On y prévoyait l'établissement de services préscolaires pour tous les enfants de 5 ans et, par la suite, leur extension à ceux de 4 ans. Depuis, l'évolution sociale n'a fait que renforcer la nécessité d'étendre ces services aux jeunes enfants. L'accroissement de la participation des femmes au marché du travail, et en particulier des mères de jeunes enfants, s'est traduit par une augmentation de la demande de services pour les tout-petits. La diminution du nombre d'enfants par famille lance de nouveaux défis en ce qui a trait à la socialisation des enfants et fait naître le besoin d'organiser des services collectifs qui leur donneront la possibilité d'être en contact avec d'autres enfants et d'accroître ainsi leurs habiletés relationnelles et sociales. Il faut aussi considérer que l'augmentation du nombre de jeunes enfants vivant dans des conditions de pauvreté, dont bon nombre d'enfants de familles monoparentales, représente un facteur de risque pour leur développement que même les parents les plus affectueux et les plus attentifs sont loin d'être toujours en mesure de contrer. De même, l'évolution de la société québécoise vers une pluriethnicité accrue l'oblige à prendre en considération les besoins particuliers qu'ont les jeunes enfants immigrants d'être initiés le plus tôt possible à la langue et la culture communes de la société d'accueil. Ces facteurs, sans nier la responsabilité parentale, militent pour un accroissement de la prise en charge collective de l'éducation des tout-petits et pour la mise en place de services qui puissent y répondre.

Les résultats de nombreuses études récentes confirment l'opportunité et les avantages d'une intervention précoce²¹ . Les programmes du champ de la petite enfance sont considérés comme des moyens de prévenir les retards et les échecs scolaires plus efficaces que les mesures de remédiation à l'égard des élèves en difficulté qui arrivent souvent lorsque le mal est fait et que l'enfant a perdu l'estime de lui-même et la confiance en ses capacités. Les premières années de la vie sont déterminantes pour le développement des habiletés cognitives, sociales et affectives nécessaires aux apprentissages ultérieurs et à une intégration sociale réussie; c'est aussi durant les premières années que se forgent les conceptions des parents à l'égard des chances de succès de leur enfant. Voilà pourquoi il est essentiel d'intervenir tôt, d'autant plus que le coût de l'intervention est moins important à ce stade. Il faut aussi considérer que l'intervention éducative auprès de la petite enfance, surtout si on y associe les parents et le milieu communautaire et si elle s'appuie sur la concertation entre les divers partenaires, permet d'amenuiser les effets négatifs qu'ont sur les enfants la pauvreté et les problèmes psychosociaux des parents. Considérant que les effets positifs de tels programmes d'intervention précoce sont plus marqués chez les enfants et les parents de milieux défavorisés, il faudra, advenant une mise en place progressive de services universels, que ces groupes soient traités en priorité.

Il est clair que les services existants sont loin de répondre à la demande sociale, ce qui oblige une grande partie des parents à se débrouiller avec les moyens du bord pour concilier leurs responsabilités parentales et professionnelles et condamne bon nombre d'enfants à recevoir des services dont la qualité n'est pas toujours assurée. Seule la maternelle cinq ans à demi-temps est universelle et gratuite; malgré son caractère facultatif, la quasi-totalité des enfants de ce groupe d'âge la fréquentent. D'autres services ne sont offerts qu'à certaines catégories d'enfants, par exemple, à ceux qui viennent de milieux économiquement défavorisés. C'est le cas de la maternelle cinq ans à temps plein et des différentes formes de maternelle quatre ans (classe maternelle, maternelle-maison, maternelle spéciale destinée aux enfants handicapés) ou de la maternelle-animation Passe-Partout destinée aux parents des enfants de cet âge). Ces programmes destinés aux enfants dits à risque ne rejoignent actuellement que 39,5 p. 100 du groupe cible²².

Quant aux services de garde, leur organisation est encore plus anémique et anarchique. Malgré son augmentation au cours de la dernière décennie, le nombre de places disponibles dans les garderies ne permet pas de répondre aux besoins exprimés par les parents, en particulier pour les enfants de 3 à 5 ans. Les services de garde régis (garderies à but non lucratif ou à but lucratif, services de garde en milieu familial dont la coordination est assurée par une agence et services de garde en milieu scolaire) ne rejoignent que 15,3 p. 100 des enfants de moins de 6 ans. Par comparaison avec la plupart des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Québec fait figure de parent pauvre. Par exemple, alors que le taux de fréquentation des lieux de développement de l'enfant (maternelle et services de garde régis) par les enfants de 4 ans était d'environ 22 p. 100 au Québec, le taux de préscolarisation des enfants du même âge était de 50,8 p. 100 en Suède, de 53 p. 100 aux États-Unis, et d'au-delà de 90 p. 100 en Nouvelle-Zélande, en Espagne, aux Pays-Bas, en Belgique et en France.

La qualité des services fait également problème, comme le soulignait le Conseil supérieur de l'éducation dans son récent avis sur le sujet. Les services de garde non régis - qui, rappelons-le, accueillent la majorité des tout-petits - ne sont soumis à aucune réglementation ou norme officielle relative à la qualité des activités éducatives, des soins de santé, de l'alimentation, de l'hygiène et de la sécurité. Quant aux services régis, les infractions aux règlements édictés par l'Office des services de garde à l'enfance de même que le nombre relativement élevé de plaintes sèment le doute sur la qualité des services offerts dans les garderies à but lucratif. Les normes relatives à la formation du personnel des services de garde pour les garderies, on demande qu'une éducatrice ou un éducateur sur trois ait reçu une formation reconnue qui correspond à certains programmes de l'enseignement collégial ou universitaire, alors que pour les services de garde en milieu scolaire, on exige une quatrième secondaire et une expérience de travail auprès des enfants - semblent fort peu élevées si l'on tient compte des exigences de la tâche qui suppose que l'on puise dans une gamme étendue de compétences pour soutenir le développement d'enfants aux caractéristiques fort diverses. À la maternelle, parmi les facteurs qui peuvent influer sur la qualité des services, on relève le nombre élevé d'enfants par éducatrice ou éducateur et l'imprécision du programme éducatif qui peut donner lieu au meilleur comme au pire. Il ne s'agit pas de nier la qualité du travail accompli, en milieu de garde ou à l'éducation préscolaire. Au contraire, nous croyons suffisamment en la qualité de ces services pour en demander l'extension. Par ailleurs, il nous paraît nécessaire de bien baliser leur organisation.

Dans l'Exposé de la situation, nous avions proposé d'accroître le nombre de places en garderie mais, pour les enfants de 4 et 5 ans, nous avions opté pour une extension des services de maternelle. Les discussions que nous avons tenues à l'occasion des assises régionales et nationales nous amènent à reconsidérer en partie cette position. Nous estimons toujours qu'il est opportun d'offrir la maternelle cinq ans à temps plein à tous les enfants. De nombreux commentaires positifs ont d'ailleurs été formulés par les participants et les participantes des régions où ce service était donné parce qu'elles faisaient partie des zones désignées. Cela permettrait d'offrir une plus grande continuité aux enfants dont bon nombre doivent actuellement être inscrits à un service de garde pour le demi-temps non passé en maternelle. Dans certaines régions, les services de garde régis sont peu organisés; il nous paraît alors plus réaliste de miser sur l'infrastructure existante à l'éducation préscolaire pour garantir des services de qualité. De plus, les exigences de formation - études universitaires - qui s'appliquent aux éducateurs et aux éducatrices de maternelle sont plus compatibles avec le rôle que nous voudrions voir jouer aux services éducatifs offerts durant l'année qui précède l'entrée des enfants à l'école primaire. Il ne s'agit pas d'une scolarisation précoce aux mille dangers comme certains semblent le craindre. Il s'agit d'un temps privilégié comportant des activités éducatives préparatoires à la scolarisation qui s'accorde aux rythmes et aux modes d'apprentissage de l'enfant, notamment en puisant dans les approches ludiques, comme c'est le cas actuellement pour la maternelle à demi-temps. Nous reconnaissons que les enfants de cet âge ont des besoins différents de ceux des enfants plus âgés (tout comme ils ont des besoins bien différents des enfants de 2 ans qui fréquentent parfois la même garderie): espace nécessaire au mouvement; aménagement physique respectueux de leur taille; possibilité de faire la sieste; intégration à un petit groupe stable d'enfants; relations suivies entre les parents et les éducateurs ou éducatrices, par exemple. Toutefois, nous croyons que le milieu scolaire est en mesure de répondre, de manière satisfaisante, à ces besoins. Il ne nous paraît pas utile pour le moment de rendre obligatoire la préscolarisation. D'une part, nous risquerions de heurter ainsi les convictions de certains parents qui verraient dans ce geste une sorte de conscription; d'autre part, nous constatons que, lorsque l'offre de tels services existe, la fréquentation des enfants suit sans qu'il faille imposer quoi que ce soit.

En ce qui a trait aux services à offrir aux enfants de 4 ans, la diversité des attentes de même que l'état inégal d'exploitation des services selon les milieux et les régions nous invitent à plus de souplesse. Nous croyons qu'une offre de services publics gratuits s'impose, à demi-temps pour tous les enfants et à temps plein pour certaines catégories d'enfants qui ont des besoins particuliers (enfants de milieux économiquement défavorisés, de communautés culturelles ou enfants handicapés). Par ailleurs, le type de service à retenir (maternelle ou garderie à but non lucratif) devrait être laissé à la discrétion des parents tout en tenant compte des ressources locales. Un mécanisme de coordination et d'arbitrage de l'offre de services devrait être prévu dans l'établissement d'une éventuelle politique sur les services à la petite enfance. Nous croyons qu'il est possible, voire nécessaire, que les deux réseaux (celui des garderies et celui de l'éducation préscolaire) conviennent d'un programme-cadre qui baliserait les interventions éducatives faites auprès de ces enfants, en tenant compte du programme d'activités de la maternelle cinq ans. Nous estimons toutefois que, pour garantir des services de qualité, les exigences de formation des éducateurs et éducatrices des garderies et des services de garde en milieu scolaire devront être resserrées. Le diplôme d'études collégiales en techniques d'éducation en services de garde à l'enfance ou l'équivalent devrait devenir la condition d'accès à l'emploi. Parallèlement, il importe de donner au personnel déjà en poste le perfectionnement nécessaire pour répondre à la hausse des normes envisagée.

Soucieux d'assurer un dépistage précoce des difficultés, nous étions d'avis qu'une évaluation obligatoire de l'état de développement des enfants à l'âge de trois ans par des spécialistes du réseau de la santé et des services sociaux pouvait être une avenue intéressante. Dans l'ensemble, ces spécialistes, de même que la plupart des participants et participantes aux assises régionales, se sont montrés peu favorables à cette formule, craignant que les enfants ne soient catalogués et jugeant cette approche coûteuse et peu efficace. Nous nous rallions à cette position mais rappelons l'importance de sensibiliser et d'outiller les parents de même que les éducateurs et éducatrices des services de garde de telle sorte qu'ils puissent diagnostiquer les problèmes de développement des enfants et assurer les suivis qui s'imposent.

Au cours de la dernière décennie, un grand nombre de lois, de politiques et de plans d'action gouvernementaux dans les secteurs de la famille, des services de garde, de l'éducation, de la santé et des services sociaux ainsi que de l'immigration ont servi de cadres aux actions menées dans le domaine de la petite enfance. L'absence de concertation entre ces multiples engagements sectoriels n'a pas permis d'en arriver à la complémentarité souhaitée. Étant donné la multitude des intervenants dans le domaine de la petite enfance, à l'instar du Conseil supérieur de l'éducation, nous considérons qu'une politique intégrée relative aux services à la petite enfance permettrait de préciser le rôle des différents ministères et partenaires en cause, d'assurer une coordination plus efficace et une cohérence accrue des actions à accomplir dans ce domaine.

21.    Marthe HAMEL. «Les faits et les théories qui soutiennent les interventions éducatives au préscolaire» dans Nicole ROYER (dir.) Éducation et intervention au préscolaire, 1995; MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION. L'impact des interventions précoces en milieu économiquement faible sur la situation scolaire des élèves sept ans après leur entrée en première année du primaire (document de travail), Direction de la recherche, 1992, 11 p.; Guy LEGAULT. Services éducatifs donnés aux enfants de quatre ans de milieu économiquement faible. Effet sur la diplomation, Direction de la recherche, ministère de l'Éducation, 1993, 11 p.; Ruth ROSE et Diane RICHARD. Les coûts et les bénéfices d'un programme éducatif préscolaire, universel, facultatif et gratuit, Conseil supérieur de l'éducation, mai 1996, 99 p.

22.    Les données de cette section sont tirées de l'avis produit par le Conseil supérieur de l'éducation. Pour un développement intégré des services éducatifs à la petite enfance: de la vision à l'action, 1996, 121 p.

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